作者：秦天寶(武漢大學環境法研究所所長)

2023年11月，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于全面推進美麗中國建設的意見》《關于加強生態環境分區管控的指導意見》等重要文件。習近平總書記在主持會議時強調：“生態環境分區管控在生態環境源頭預防體系中具有基礎性作用，要加強頂層設計、完善制度體系，以保障生態功能和改善環境質量為目標，推動實現生態環境分區域差異化精準管控。”這一重要論述，為完善全域覆蓋的生態環境分區管控體系、加強新時代生態環境分區管控工作指明了前進方向，提供了根本遵循。

1.生態環境分區管控制度不斷健全

生態環境分區管控是以保障生態功能和改善環境質量為目標，實施分區域差異化精準管控的環境管理制度，為發展“明底線”“劃邊框”，在生態環境源頭預防體系中具有基礎性作用。在具體制度設計層面，生態環境分區管控包括生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線三條紅線，并根據各區域不同生態環境特征，結合各種環境要素的保護需要，劃分優先保護、重點管控和一般管控三類生態環境管控單元，制定差異化的生態環境準入清單。

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根據生態環境保護工作的實際需要，我國生態環境分區管控的制度形成經歷了不斷更新升級、日臻完善的過程，具有深厚的歷史底蘊。

早在20世紀90年代，我國就已開始探索環境分區治理，針對地表水、大氣和噪聲等單一環境要素設立了不同的環境功能區劃。步入21世紀，我國環境治理模式開始由單一環境要素治理轉向生態環境系統綜合治理，先后設立國家環境功能區劃和主體功能區劃。2011年10月，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》提出，“劃定生態紅線，對各類主體功能區分別制定相應的環境標準和環境政策”。

黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國開始制定更為系統全面的生態環境分區治理方案。2015年，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出，“樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線，將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內”。2017年5月，習近平總書記在主持中共中央政治局第四十一次集體學習時強調，“加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線”。

2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出，“要加快劃定并嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線三條紅線”。同年6月，中共中央、國務院印發的《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》明確提出，“省級黨委和政府加快確定生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，制定生態環境準入清單”。至此，以“三線一單”為核心的生態環境分區管控體系基本成型。至2021年年底，全國省、市兩級生態環境分區管控方案已經由地方黨委政府發布，共劃分了4萬多個環境管控單元，初步建立起較為精細化的生態環境分區管控體系。

2021年11月，生態環境部發布《關于實施“三線一單”生態環境分區管控的指導意見(試行)》，其中提出，到2025年，“三線一單”生態環境分區管控技術體系、政策管理體系較為完善，數據共享與應用系統服務效能顯著提升，應用領域不斷拓展，應用機制更加有效，促進生態環境持續改善。2022年起，全國各地基于已經劃定的環境管控單元成果，通過推動上線生態環境分區管控數字化成果查詢平臺、發布生態環境分區管控落地應用典型案例等方式，積極探索生態環境分區管控在生態環境精細化管理中的實際應用。生態環境分區管控應繼續從地方實踐中吸取優秀經驗，細化規定應用要求，加強數字化建設，在宏觀綜合決策、生態環境治理效能提升、優化營商環境等方面發揮基礎性作用。

2.深化生態環境分區管控具有重大意義

生態環境分區管控是中國特色社會主義制度下堅持綠色發展理念的成功實踐，是我國生態環境保護工作的重大制度創新。

生態環境分區管控是新時代貫徹落實習近平生態文明思想的積極實踐。系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法，堅持系統觀念為我們全面推進美麗中國建設、加快推進人與自然和諧共生的現代化提供了方法論指引。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從解決突出生態環境問題入手，注重點面結合、標本兼治，實現由重點整治到系統治理的重大轉變，引領美麗中國建設邁出重大步伐。習近平總書記強調，“要堅持系統觀念，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，對突出生態環境問題采取有力措施，同時強化目標協同、多污染物控制協同、部門協同、區域協同、政策協同，不斷增強各項工作的系統性、整體性、協同性”。系統觀念具有兩個基本面向：一是整體性，強調從全局看待問題，全面識別問題及各類關系；二是協同性，強調在處理問題時要尊重事物本身的客觀規律與運行方式，動態關聯各部分之間的協同關系。生態環境分區管控制度深刻體現了系統觀念。在整體性方面，生態環境分區管控不以單一的環境要素作為管理對象，而是按照空間劃分多層級的環境管控單元，將處于同一空間的所有環境要素整體納入、整體考量、整體治理。在系統性方面，生態環境分區管控在功能定位上可以銜接包括國土空間規劃、環境影響評價、生態環境執法、產業布局與結構調整等與空間關聯緊密的多項制度或具體工作，能夠在系統層面優化生態環境治理效率，增強制度間的關聯與耦合。

生態環境分區管控是推進新時代生態文明建設的堅實保證。在2023年7月召開的全國生態環境保護大會上，習近平總書記深刻闡述了新征程上推進生態文明建設需要處理好的重大關系，系統部署了全面推進美麗中國建設的戰略任務和重大舉措，為進一步加強生態環境保護、推進生態文明建設提供了方向指引和根本遵循。完成全面推進美麗中國建設的戰略任務，前提是清晰透徹了解我國生態環境的現實狀況，推進生態環境分區管控，有利于摸清我國生態環境家底。在劃定“三條紅線”的過程中，完成了區分重要生態空間、盤點各環境要素保護現狀和確定資源利用上線的工作；在編制生態環境準入清單的過程中，完成了生態環境監管職責的分配工作。這些工作最終的核心產出成果包括一張覆蓋全域且要素齊全的區域空間生態環境基礎底圖、一套分區分級的生態環境準入清單和一個服務于多重主體的數據共享平臺。基于生態環境分區管控的成果，我國可以實現多部門共用一套底層數據開展生態環境保護工作，能夠有效避免各職能部門履職期間出現底數不一致、標準不一致、管理不一致、同步不一致等數據壁壘的問題，提升職能部門間協調配合能力。

生態環境分區管控是提升我國生態環境治理體系和治理能力現代化水平的重要抓手。習近平總書記指出，“深化人工智能等數字技術應用，構建美麗中國數字化治理體系，建設綠色智慧的數字生態文明”。數字生態文明建設要求將大數據和人工智能等先進數字技術與生態文明建設目標有機結合，旨在提升我國生態環境治理體系和治理能力現代化水平，實現生態環境治理的科學化、精細化和智能化，生態環境分區管控是實現這一要求的重要抓手。其一，生態環境分區管控通過引入遙感技術、地理信息系統等數字技術和信息化手段，使得生態環境的監測、評估、預警和治理更為精準和高效。通過大數據分析、人工智能研判，相關職能部門能夠更為迅速地發現并應對生態環境問題。其二，生態環境分區管控的不斷加強與完善有利于促進科技創新在生態環境保護領域的應用，從而推動更多環保技術的研發和實踐，有助于提高生態環境治理的技術水平和科技含量，實現先進技術的持續賦能。其三，生態環境分區管控產出的數字化成果查詢平臺面向公眾開放，有助于提高生態環境信息的透明度，讓公眾有渠道理解和參與生態環境治理過程，營造全民參與生態環境保護的良好社會氛圍。

生態環境分區管控是維護我國生態環境安全的有力保障。生態環境安全是國家安全體系的重要組成部分，防范化解生態環境風險是維護生態環境安全的必然要求。習近平總書記強調，“要有效防范生態環境風險”“要把生態環境風險納入常態化管理，系統構建全過程、多層級生態環境風險防范體系”。黨的二十大報告明確指出，“嚴密防控環境風險”。生態環境分區管控堅持運用底線思維，強化精準思維，進一步筑牢我國生態環境安全屏障。一方面，生態環境分區管控確定的“三條紅線”通過明確國家生態環境安全的底線和生命線，以確定性的制度應對不確定性的生態環境風險。另一方面，我國幅員遼闊，各地生態環境本底和產業結構存在顯著差異，生態環境分區管控要求各地結合實際情況識別生態環境風險，編制具有地方特色的生態環境準入清單，因地制宜實現精細化生態環境治理。

3.加強生態環境分區管控的三個著力點

習近平總書記指出，“制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸”。在我國生態環境分區管控制度建設取得階段性成果的當下，應當從明確法律地位、強化制度銜接和實現生態環境分區域差異化精準管控三個方面持續完善生態環境分區管控建設。

明確法律地位。現有的構成生態環境分區管控制度體系的法律文件大多為效力層級較低的規范性文件，地方立法一般僅對其作原則性規定，強制力較低。因此，應從國家立法和地方立法兩個層面完善生態環境分區管控法律體系。在國家立法層面，應持續推動生態環境分區管控細致全面納入相關法律法規的修訂工作，在各部門法內明確生態環境分區管控的法律地位。在地方立法層面，應積極推動全國各地的地方立法吸收生態環境分區管控，并在立法文本中落實地方各級黨委和政府的主體責任，規定違法情形、執法程序和處罰方式，強化生態環境分區管控的法律硬約束力。

強化制度銜接。應將各項制度順暢銜接，建立各有側重、互為補充的制度體系。一方面，加強生態環境分區管控與國土空間規劃的銜接。生態環境分區管控重在微觀層面“管行為”，側重保護；國土空間規劃重在宏觀層面“定格局”，側重發展。二者的銜接要堅持“生態優先”原則，通過出臺管理辦法、管理條例等形式進一步優化細化銜接工作。另一方面，加強生態環境分區管控制度與環境影響評價制度的銜接。環境影響評價是生態環境分區管控源頭預防功能的延伸，應當將二者相符性作為環境影響評價審批的前置條件，發揮生態環境分區管控在重點項目建設、空間規劃、產業結構升級等方面的輔助決策作用，嚴格把好環境準入門檻。

實現差異化精準管控。首先，各級政府和行政主管部門要基于生態環境分區管控的產出成果，建立問題導向下“源頭防范問題—及時發現問題—精準識別問題—周全制定策略—高效解決問題”的工作流程，預防發生生態環境問題，快速有效解決生態環境問題。其次，針對區域性、流域性的突出生態環境問題，相關政府和行政主管部門要統籌協調制定管控策略，做到環境管控單元級別劃定統一、生態環境準入清單編制統一，在明確各自管轄范圍和主體責任的同時，制定跨區域生態環境問題的解決方案。再次，各地應當結合生態環境狀況的變化和社會發展各項規劃的調整，對生態環境分區管控的區域劃定進行動態更新。最后，讓生態環境分區管控的成果服務于國家和地方重大戰略實施，找準保護與發展的平衡點，對各類符合要求的開發保護建設活動加以科學指導，推動經濟社會高質量發展。

來源：光明日報

【編輯:曹子健】